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. 1. Eléments factuels importants
a) La modification des structures administratives. Le rapport est le premier à être publié depuis la promulgation de la loi du 20 novembre 2007 transférant la tutelle de l’OFPRA au ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du co-développement. Depuis sa création en 1952, l’OFPRA était placé sous la tutelle du ministère des affaires étrangères. Le préambule du rapport relève que la plupart des pays européens ont fait un choix analogue à celui du législateur de 2007. Cette opinion peut être tempérée par deux remarques. La première est qu’il pouvait y avoir une justification de principe à distinguer, par un rattachement différent, l’immigration « volontaire » de l’immigration « forcée » qui caractérise le réfugié. On voit bien d’ailleurs que le respect de l’« identité nationale » qui figure dans le titre même du nouveau ministère de rattachement ne s’impose pas, ni en fait ni en droit, avec la même force au migrant de droit commun et au réfugié sous statut. La seconde remarque tend à relativiser la portée d’un tel rattachement, en soi et par rapport aux autres pays européens : la France est en effet le pays d’Europe où les ministères eux-mêmes changent le plus souvent de configuration, comme de dénomination, au gré des combinaisons politiques, ce qui, jusqu’à ce qu’il soit mis fin à cette tendance, prive d’une part de sa portée l’effort de clarification qui animait sans doute les auteurs de cette réforme. On relèvera enfin que celle-ci devrait s’accompagner d’une réorganisation de la commission des recours des réfugiés, renommée Cour nationale du droit d’asile, sur laquelle un rapport vient d’être rendu au premier ministre par Jacky Richard, conseiller d’Etat. Ce rapport se prononce sur le rattachement de cette juridiction au conseil d’Etat, et propose d’en conserver le caractère de non-professionnalisation. b) L’évolution de la demande. Les éléments notables ont trait à l’analyse des flux, d’une part, et à la répartition géographique de la demande, de l’autre. • Concernant l’analyse des flux, l’office constate un ralentissement de la baisse de la demande d’asile. Le rythme de baisse des deux années précédentes était de 30 % environ. Il s’établit pour 2007 à 10 % environ (35.520 demandes, réexamens et mineurs accompagnés compris). L’augmentation des mineurs accompagnants est tout à fait significative (25 % environ). Les indicateurs du dernier trimestre laissent présager une stabilisation ou une reprise de la demande d’asile, avec une nette augmentation de la demande d’asile à la frontière, une répartition géographique moins concentrée, une « féminisation » de la demande. • L’étude de la répartition géographique fait apparaître les grands ensembles suivants : en Europe, la Serbie (pour l’essentiel, des albanais du Kossovo), avec 2.524 demandes, et la Russie (à 80 % des tchétchènes ou des nord-caucasiens), avec 2.247 demandes. En Asie, le Sri-Lanka (tamouls), 3.057 demandes, le Bangladesh (communautés non-musulmanes), 1.352 dossiers, et la République populaire de Chine, 1.303 dossiers, devant le Pakistan, l’Iran ou l’Afghanistan. La demande irakienne est limitée (155 dossiers). L’office relève qu’il se heurte, dans ce dernier cas, à la difficulté d’individualiser les menaces alléguées par les demandeurs (ce qui est en effet souvent le cas dans les zones de conflit). Pour l’Afrique, les demandeurs les plus nombreux sont originaires de la République démocratique du Congo, 2.191 demandes, de la Guinée Conakry (1.181), et de la République du Congo (926). Le flux algérien est toujours sensible (949), et a tendance à reprendre, sur le fondement de craintes à l’égard des groupes islamistes armés d’une part (forces de sécurité, convertis) ou des autorités de l’autre (journalistes, cadres de l’administration). Pour l’Amérique, le flux principal, celui d’Haïti (991 demandes) est en régression : Haïti ne figure plus désormais parmi les dix principaux pays de provenance des demandeurs d’asile. c) Mention particulière doit être faite de la demande d’asile aux frontières. Concentrée à Roissy (97 %), elle augmente de près de 40 % d’une année sur l’autre. La Russie, l’Irak et la Palestine constituent les trois premières nationalités. Le taux d’avis positif passe de 21,8 % en 2006 à 44,6 % en 2007. On se souvient qu’il s’agit là de juger du caractère « manifestement infondé » de la demande d’asile, ce qui permet de trouver ce taux abusivement bas, compte tenu du caractère expéditif de l’examen des demandes en zone d’attente. d) L’activité de l’office. Trois éléments doivent être notés à cet égard, dont on peut penser qu’ils font l’objet d’un traitement par trop succinct, voire évasif, dans le rapport. Il s’agit d’abord du taux d’annulation des décisions de l’office par la CRR, aujourd’hui Cour nationale du droit d’asile. Le rapport relève que « l’augmentation du taux d’annulation au cours des dernières années entraîne un développement des argumentations juridiques dans les décisions de l’office ». Or ce taux n’est pas donné, et nulle analyse qualitative ne permet d’en évaluer l’importance par durées d’instructions, catégories de demandeurs, pays d’origine, etc. Une telle analyse serait à l’évidence utile. Quant à l’augmentation de ce taux, elle est extrêmement préoccupante, en ce qu’elle expose l’OFPRA à une critique relative à son professionnalisme. Enfin, il eut été souhaitable qu’il soit mis fin aux motivations lacunaires sans attendre le désaveu des instances d’appel. Le second élément concerne les modalités d’instruction. S’il faut se féliciter que le taux d’entretien ait augmenté (de 63 % en 2006 à 73 % en 2007), il est surprenant d’écrire qu’il « pèse sur la procédure d’instruction », ce qui est sans doute vrai en termes d’administration, mais n’en est pas moins contestable, s’agissant d’une garantie d’équité pour le demandeur, dans un domaine où, au surplus « l’impression d’authenticité », en l’absence de preuves matérielles, peut s’avérer déterminante. Le troisième point concerne les durées de traitement, évaluées à 2,5 mois en 2007. Ce chiffre est apparemment satisfaisant, mais il doit précisément être mis en rapport avec le taux d’annulation des décisions de l’office. Si celui-ci est élevé (ce qui est le cas), c’est le demandeur qui pâtit d’une durée totale, appel compris, très supérieure. 2. Quelques commentaires critiques a) S’agissant des « pays d’origine sûrs », dont le principe est contestable, et la liste encore davantage. Le conseil d’administration de l’OFPRA dispose en cette matière d’un pouvoir d’appréciation dont on aimerait qu’il use avec plus de discernement. Peut-être n’était-il pas nécessaire d’attendre le jugement du conseil d’Etat (décision du 13 février 2008) pour procéder au retrait de l’Albanie et du Niger. Le traitement des demandes (en légère baisse) est en revanche plus satisfaisant, s’agissant à la fois du taux de convocation (71 % en 2007 pour 36 % en 2006) et du taux d’accord (20 % en 2007 contre 5 % en 2006). b) S’agissant de l’examen de la demande aux frontières, et sans même revenir sur la critique de la notion de « demande manifestement infondée », on continuera de déplorer le caractère extrêmement sommaire de l’examen de l’office, le défaut d’information documentaire disponible, les lacunes de l’interprétariat à distance, et surtout le fait que les demandeurs ne soient pas mis en situation de préparer leur entretien avec l’office en bénéficiant de l’aide juridique d’acteurs indépendants (l’ANAFE, présente en zone d’attente, ne bénéficie pas de cette faculté). c) S’agissant des bases documentaires de l’office ou mises à sa disposition, on ne peut que s’interroger sur leur caractère perfectible, si l’on en juge par la qualité moyenne de la motivation des décisions de l’office et par le taux d’annulation. Il y a sûrement là un effort à faire, comme dans le domaine de la formation des agents. d) Enfin, mais il ne s’agit nullement là d’un domaine de compétence exclusif de l’office, on regrettera l’absence complète d’un élément statistique permettant de mesurer l’insertion des réfugiés postérieurement à l’obtention du statut. Qu’il s’agisse d’accès à la formation, au logement ou l’emploi, il est temps d’accorder plus d’importance aux conditions concrètes d’existence des personnes auxquelles l’Etat accorde, par le truchement de l’office, une protection juridique dont on voit bien qu’elle n’est que l’un des éléments de leur « nouvelle vie ».
Centro Astalli – Rapport annuel 2007 (avril 2008)
Centro Astalli (JRS Italie) reçoit de plus en plus de demandeurs d’asile, et doit faire face à des sollicitations nombreuses. En 2007, environ 400 repas chauds sont servis chaque jour Via degli Astalli, alors que la moyenne montait à 250 en 2006. Le Centre de santé traite un grand nombre de victimes de tortures. Plus de 200 demandeurs d’asile recherchent une aide médicale et psychologique. Les demandeurs d’asile en Italie proviennent pour la plupart d’Erithrée, d’Afghanistan, de Guinée et de Côte d’Ivoire. Beaucoup des personnes provenant de la corne de l’Afrique sont des femmes, et d’Afghanistan ce sont surtout des mineurs non accompagnés. [prévoir téléchargement]
. Rapport 2007 de l'Anafé L'Anafé a publié au début de l'année 2008 le rapport des visites en aérogares à la zone d'attente de Roissy-Charles de Gaules, intitulé Une France inaccessible. Le rapport liste les situations des personnes étrangères retenues en zone d'attente : les "non-admis", les personnes en transit interrompu ou en transit assisté, les demandeurs d'asile. Il offre une description des lieux et des conditions de visite par l'Anafé. Il indique enfin les difficultés et problèmes liés à la procédure de contrôle à l'arrivée. On peut télécharger le rapport (38 pages) sur le site de l'Anafé. .
La Commission des Communautés Euroépennes a publié, en date du 6 juin 2007, un Livre vert sur le futur régime d'asile européen. La démarche est ainsi définie :
Les grandes lignes du régime d'asile européen commun, telles que définies dans le
programme de Tampere et confirmées dans le programme de La Haye, peuvent se résumer comme suit : création d’une procédure d’asile commune et introduction d’un statut uniforme applicable à l’ensemble du territoire de l’UE. La finalité de cette démarche est donc de créer un cadre homogène au niveau européen, de mettre en place un régime garantissant aux personnes qui en ont véritablement besoin un accès à un niveau élevé de protection dans des conditions équivalentes dans tous les Etats membres, tout en prévoyant un traitement équitable et efficace pour les personnes dont il a été constaté qu'elles n'avaient pas besoin de protection. |
